在中国历史上，曾有过三次行政区划变迁的循环，就县级以上政区而言，从秦到魏晋南北朝800年，是从两级制变为三级制；隋改三级为二级，从隋到宋700年，又进行了第二轮从两级到三级的演变。元成为多级制，从元到民国初期650年，则实现从多级到两级的变化。就中央政府来说，主观愿望是层级越少越好，政令容易贯彻，下情容易上达。但层级过少，管理幅度就要增大。秦代有郡级行政区49个，管辖1000多个县，幅度适当，所以只要两级足够。南京国民政府初期也想采用两级制，但国土面积比秦大了一倍，省的幅员都不小，管辖七八十或百来个县幅度实在太大，实行两级制有难度。所以两级制只维持了很短时间，就在省与县之间建立了专员公署，作为省的派出机构，以专区作为虚一级政区。解放后，继承了这一体系，但从80年代以来，由于地级市的大量出现，县以上政区成为实三级制，既降低行政效率，又提高了行政成本，实不可取。根本改革之路只有缩小省区，使每一省只辖四五十个县，这样就有取消地区与管县的地级市，从而实行两级制的可能。